4 CN 7/13

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die streitgegenständliche Erhaltungssatzung unwirksam ist. Auf § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann eine Satzung nicht gestützt werden, die eine vorhandene Bebauung allein wegen ihrer lärmabschirmenden Wirkung für andere bauliche Anlagen erhalten soll.

1. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit, zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt im Wege des Satzungserlasses bestimmte Vorhaben einer präventiven Kontrolle dahingehend zu unterziehen, ob sie mit den von der Kommune verfolgten Erhaltungszielen im Einklang stehen. Die städtebauliche Eigenart eines Gebiets ergibt sich dabei aus der durch die bereits vorhandene Bebauung geprägten Gestalt dieses Gebiets. Sie kann nur in optisch wahrnehmbaren Umständen ihren Ausdruck finden.

a) Bereits im Wortlaut der Satzungsermächtigung kommt zum Ausdruck, dass der Erhaltungszweck einer Erhaltungssatzung auf optisch wahrnehmbare, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame bauliche Gegebenheiten gerichtet sein muss.

Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB abschließend geregelt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3). Nach der hier allein in Betracht kommenden Nummer 1 der Vorschrift kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen „zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt (Absatz 3)“ der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Städtebaulicher Erhaltungsschutz im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zielt damit auf Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - a.a.O.), deren Bezugspunkt die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt ist. Da nur optisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitragen können, muss das Gebiet - äußerlich erkennbar - Besonderheiten aufweisen und aus diesem Grund erhaltenswert sein (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 6). Auf diese optisch erkennbaren Besonderheiten müssen die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten baulichen Anlagen funktional bezogen sein. Optisch nicht wahrnehmbare Funktionen wie etwa deren lärmabschirmende Wirkung („bewohnbare Lärmschutzwand“) können demgegenüber nichts zur städtebaulichen Gestalt eines Gebiets beitragen und rechtfertigen deshalb auch nicht den Erlass einer Erhaltungssatzung.

b) Die Gründe für den städtebaulichen Erhaltungsschutz werden durch § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB weiter dahin konkretisiert, dass in dem Erhaltungsgebiet bauliche Anlagen vorhanden sein müssen, die das Orts- oder Landschaftsbild oder die Stadtgestalt prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind. Die städtebauliche Bedeutung ist nicht auf Aspekte des sog. städtebaulichen Denkmalschutzes beschränkt, muss sich aber aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen der baulichen Anlagen ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen können.

Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf die im Erhaltungsgebiet für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung erforderliche Genehmigung in den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass auf diese Versagungsgründe zur näheren Erläuterung und Konkretisierung der Erhaltungszwecke, die zum Erlass einer Erhaltungssatzung berechtigen, zurückgegriffen werden kann (einhellige Meinung, vgl. z.B. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27). Über die Erhaltung baulicher Anlagen nach § 172 BauGB wird in zwei aufeinanderfolgenden Schritten - Erhaltungssatzung, Genehmigung - entschieden (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 <26>; ausführlich Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 2). Auf der ersten Stufe wird gemäß § 172 Abs. 1 BauGB durch gemeindliche Satzung ein Erhaltungsbereich geschaffen, in dem der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterfallen. Auf der zweiten Stufe konkretisiert und individualisiert sich das Verfahren, indem auf Antrag eines Vorhabenträgers über die Schutzwürdigkeit des konkreten Bauwerks und die Zulässigkeit von Veränderungen entschieden wird. Die Versagungsgründe sind in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB abschließend festgelegt. Sie sind auch für die Konkretisierung der Satzungsermächtigung von Bedeutung (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3), weil die Gemeinde mit der Satzung keine Zwecke verfolgen darf, die im Vollzug der Satzung mangels eines entsprechenden Versagungsgrundes nicht durchsetzbar sind. Das hat der Gesetzgeber, der in sämtlichen Ermächtigungstatbeständen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch Klammerzusätze auf die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB Bezug genommen hat, genauso gesehen.

Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 8) hat aus den Versagungsgründen des § 172 Abs. 3 BauGB den Rechtssatz abgeleitet, dass die Erhaltung baulicher Anlagen „wegen ihres Eigenwertes für die städtebauliche Eigenart eines Gebietes“ bezweckt werde. Diese - auf Stock (in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27) zurückgehende - Auffassung ist zu eng oder jedenfalls missverständlich. Vorhandene Bebauung kann nicht nur wegen ihres (geschichtlichen oder künstlerischen) Eigenwerts erhaltenswert sein, sondern vielmehr immer dann, wenn sie - unabhängig von ihrem Eigenwert - aufgrund ihrer optischen Wirkung für die städtebaulichen Besonderheiten des Gebiets von Bedeutung ist.

Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BauGB darf die Veränderungsgenehmigung nur versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt. Der Begriff des Ortsbildes zielt - ebenso wie der hier nicht einschlägige Begriff des Landschaftsbildes - auf die optische Wirkung bzw. das Erscheinungsbild des Gebiets ab. Der Versagungsgrund hat insoweit in erster Linie den Ensembleschutz im Auge (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 28, unter Bezugnahme auf Henke, DÖV 1983, 402 <409>). Für das Ortsbild prägend ist ein Bauwerk folglich dann, wenn die von ihm ausgehenden optischen Wirkungen - allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen - die Charakteristik des Ortsteils ausmachen (Henke a.a.O.). Insoweit ist der Annahme des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 8) zuzustimmen, dass der Versagungsgrund in aller Regel die Erhaltung eines Bauwerks wegen seines optischen Eigenwerts bezwecken wird. Das hat auch der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend herausgestrichen.