2 C 8/19

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der vom Kläger gegenüber der Beklagten geltend gemachte Anspruch auf Geldausgleich für die von ihm in den Jahren 2003 bis 2008 geleistete unionsrechtswidrige Zuvielarbeit - mehr als 48 Stunden im Siebentageszeitraum - ist mit der Leistungsklage zu verfolgen (1.). Dem Anspruch steht indes für den Zeitraum bis einschließlich August 2006 entgegen, dass der Kläger ihn nicht zeitnah geltend gemacht hat (2.). Für die Zeit ab September 2006 bis Dezember 2008 ist der Anspruch verjährt (3.). Die Beklagte ist auch nicht durch ihr Verhalten daran gehindert, die Einrede der Verjährung zu erheben (4.).

1. Statthafte Klageart für die Geltendmachung des Ausgleichsanspruchs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit ist die Leistungsklage (wie hier: VGH Mannheim, Urteil vom 17. Juni 2014 - 4 S 169/13 - juris Rn. 21; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juni 2015 - OVG 6 B 31/15 - juris Rn. 14; VGH München, Beschluss vom 14. September 2018 - 3 BV 15.2492 - juris Rn. 19; a.A.: OVG Münster, Urteil vom 7. Dezember 2018 - 6 A 2215/15 - ZBR 2019, 315 Rn. 30; OVG Lüneburg, Urteil vom 11. März 2020 - 5 LB 63/18 - juris Rn. 65). Entscheidend dafür spricht die Zielrichtung des einheitlichen - stufenweise auf Freizeit und Geld - gerichteten Ausgleichsanspruchs.

Dass der Dienstherr über die Gewährung eines Ausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit zu entscheiden hat, begründet allein nicht das Vorliegen einer Regelungswirkung und damit eines Verwaltungsakts i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG. Der Staatshaftungsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist grundsätzlich allein auf Ausgleich in Freizeit gerichtet. Der Zweck, die Höchstarbeitszeit pro Siebentageszeitraum zu begrenzen, liegt darin, den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten. Dieser Zweck ist nicht durch Geldzahlung, sondern durch Freizeit zu erreichen. Nur dann, wenn der Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit aus von dem berechtigten Beamten nicht zu vertretenden Gründen ausgeschlossen ist, ist ein finanzieller Ausgleich geboten. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn das aktive Dienstverhältnis beendet oder der Dienst dauernd unter unzureichender Personaldeckung zu verrichten ist. Sowohl der an Treu und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz verlangen dann, dass die aufgelaufenen Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 34 ff. und vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 35 f.).

Damit betrifft der Ausgleich von Zuvielarbeit vorrangig nicht den Status des Beamten, sondern den Dienstbetrieb, der durch Dienstpläne zu organisieren ist. Die Ausgestaltung solcher internen Abläufe einer Behörde - hier der Berufsfeuerwehr - hat keinen Regelungscharakter.

2. Dem vom Kläger für die Zeit von 2003 bis August 2006 beanspruchten Geldausgleich für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit steht entgegen, dass der Kläger diesen Anspruch nicht zeitnah geltend gemacht hat.

a) In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Beamte im Feuerwehrdienst wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit grundsätzlich einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch sowie einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch haben (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 7 ff., vom 20. Juli 2017 - 2 C 31.16 - BVerwGE 159, 245 Rn. 9 ff. und vom 19. April 2018 - 2 C 40.17 - BVerwGE 161, 377 Rn. 11). Grund hierfür sind der Verstoß gegen das zunächst in Art. 6 Nr. 2 RL 93/104/EG (Arbeitszeitrichtlinie a.F.) und dann in Art. 6 Buchst. b) RL 2003/88/EG (Arbeitszeitrichtlinie) geregelte Verbot, wonach die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreiten darf (BVerwG, Urteile vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und - 2 C 70.11 - NVwZ 2012, 1472 Rn. 7). Dieser Anspruch ist zunächst auf Ausgleich in Freizeit gerichtet; ist ein Freizeitausgleich tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen, wandelt sich der Anspruch in einen solchen auf finanziellen Ausgleich um (BVerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 36 und vom 20. Juli 2017 - 2 C 31.16 - BVerwGE 159, 245 Rn. 52).

b) Nach der Rechtsprechung des Senats bedürfen Ansprüche, deren Festsetzung und gegebenenfalls Zahlung sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, einer vorherigen Geltendmachung. Denn hier ist eine vorgängige behördliche Prüfung über Grund und Umfang des Anspruchs geboten. Diese Obliegenheit ergibt sich für den Beamten unmittelbar aus dem Beamtenverhältnis als wechselseitigem Treueverhältnis. Anders als bei dem Einwand unzureichender Alimentation, der grundsätzlich auf ein Haushaltsjahr bezogen ist und bei dem sich folglich die Geltendmachung solcher Ansprüche zwingend auf das gesamte laufende Haushaltsjahr beziehen muss, hat die Geltendmachung bei sonstigen Ansprüchen nur Bedeutung für die Zeit ab dem Folgemonat (BVerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 25 ff., vom 6. April 2017 - 2 C 11.16 - BVerwGE 158, 344 Rn. 57 ff. und vom 19. April 2018 - 2 C 40.17 - BVerwGE 161, 377 Rn. 25).

Der Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung ist sowohl auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch als auch auf den beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch anzuwenden. Dies ist mit den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und der Äquivalenz vereinbar (BVerwG, Urteile vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 19. April 2018 - 2 C 40.17 - BVerwGE 161, 377 Rn. 26 ff., bestätigt durch BVerfG, Kammerbeschluss vom 22. Juli 2019 - 2 BvR 1702/18 - juris Rn. 32 ff.).

Der Senat stützt dies vor allem auf die jüngere Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Sache Specht u.a. (BVerwG, Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 - Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 30 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 19. Juni 2014 - C-501/12 u.a., Specht u.a. - NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff.). Für die hier allein maßgebliche Frage der rechtzeitigen Geltendmachung des Geldausgleichs von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist zur Überzeugung des Senats das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Sache "Fuß" (Urteil vom 25. November 2010 - C-429/09, Fuß - Slg. 2010, I-12167 Rn. 71 ff. <87>) durch seine neuere Rechtsprechung überholt. Soweit aktuelle Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union sich auf das Urteil "Fuß" bezieht, betrifft dies für die Frage des Geldausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit nicht entscheidungserhebliche Fragen, etwa zur Arbeitszeitmessung (EuGH, Urteil vom 14. Mai 2019 - C-55/18, CCOO - NZA 2019, 683 Rn. 45) oder zum Untergang von Urlaubsansprüchen (EuGH, Urteile vom 6. November 2018 - C-684/16, Max-Planck-Gesellschaft - NZA 2018, 1474 Rn. 41 und - C-619/16, Kreuziger - NJW 2019, 36 Rn. 48).

Die hier relevanten Ausführungen in seinem Urteil im Verfahren "Specht u.a." vom 19. Juni 2014 hat der Gerichtshof der Europäischen Union im Jahr 2015 in einer weiteren Entscheidung zur Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie (RL 2000/78/EG) bestätigt. In der Sache "Unland" hat der Gerichtshof der Europäischen Union wiederholt, "dass das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es einer nationalen Vorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, nach der ein nationaler Richter Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah, nämlich vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahrs, geltend machen muss, nicht entgegensteht, wenn diese Vorschrift weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob diese Voraussetzungen im Ausgangsverfahren erfüllt sind" (EuGH, Urteil vom 9. September 2015 - C-20/13, Unland - NVwZ 2016, 131 Rn. 72). An dieser Rechtsprechung hält der Gerichtshof der Europäischen Union bis heute fest (vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2020 - C-773/18 u.a., TK u.a. - NVwZ 2020, 944 Rn. 69 m.w.N.).